新《環(huán)保法》于2014年4月24日修訂通過，自2015年1月1日起施行。該法明確規(guī)定：未依法進行環(huán)境影響評價的建設項目，不得開工建設。建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準，擅自開工建設的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。

在新法施行前夕，國務院辦公廳發(fā)布國辦發(fā)〔2014〕56號《關于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，提出要求：未批先建、邊批邊建，資源開發(fā)以采代探的項目，一律停止建設或依法依規(guī)予以取締；環(huán)保設施和措施落實不到位擅自投產(chǎn)或運行的項目，一律責令限期整改。各地要于2016年底前完成清理整改任務。

環(huán)保部于2015年11月26日通報了環(huán)辦函[2015]1935號《關于貫徹落實<國務院辦公廳關于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知>進展情況的通報》，進一步明確：清理違法違規(guī)建設項目、加強環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員培訓、配備使用便攜式移動執(zhí)法終端等應當于2016年底和2017年底完成的三項重點工作。

新《環(huán)評法》已于2016年9月1日起施行。該法明確規(guī)定：建設對環(huán)境有影響的項目，應當依照本法進行環(huán)境影響評價。建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響報告書、報告表，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀；對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。

近期，為完成此項清理工作，環(huán)保部派出10個組赴20?。▍^(qū)、市），如此大規(guī)模的環(huán)保執(zhí)法督查行動在環(huán)保部的歷史上并不多見。“此次清理工作完成后，新發(fā)現(xiàn)的環(huán)保違法違規(guī)建設項目，一律嚴格按照《環(huán)境保護法》要求依法進行處理，該關停的關停，該取締的取締，直至恢復原狀。”環(huán)保部環(huán)監(jiān)局局長田為勇說。

我們再次學習下環(huán)境保護部函關于《環(huán)境保護法》（2014修訂）第六十一條適用有關問題的復函及相關解釋：

 環(huán)境保護部函

  環(huán)政法函[2016]6

關于《環(huán)境保護法》（2014修訂）第六十一條適用有關問題的復函

湖北省環(huán)境保護廳：

　　你廳《關于對新修訂的〈中華人民共和國環(huán)境保護法〉第六十一條適用有關法律問題的請示》（鄂環(huán)保文〔2015〕33號）收悉。對地方環(huán)保部門在適用該條文過程中遇到的具體問題，經(jīng)征求全國人大常委會法制工作委員會意見，現(xiàn)函復如下：

　　一、關于執(zhí)法主體

　　2014修訂的《環(huán)境保護法》（以下簡稱新《環(huán)境保護法》）第六十一條是在修訂后新增加的條款。對于“未批先建”的行政處罰，此前在單行法層面已有《環(huán)境影響評價法》第三十一條作出了規(guī)定。對于執(zhí)法主體，新《環(huán)境保護法》作出了新的規(guī)定，將《環(huán)境影響評價法》第三十一條規(guī)定的“有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門”，修改為“負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門”。

　　根據(jù)新法優(yōu)于舊法的規(guī)則，我們認為：

　　第一，新《環(huán)境保護法》第六十一條規(guī)定的執(zhí)法主體不限于環(huán)保部門，還包括其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，如海洋行政主管部門。

　　第二，環(huán)保部門作為執(zhí)法主體的，新《環(huán)境保護法》第六十一條規(guī)定的執(zhí)法主體，已不限于《環(huán)境影響評價法》第三十一條規(guī)定的“有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門”，而是應當包括涉案違法建設項目所在地的縣級以上各級環(huán)保部門。

　　在環(huán)境執(zhí)法實踐中，兩個以上環(huán)保部門都有管轄權的環(huán)境行政處罰案件，根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第十八條的規(guī)定，由“最先發(fā)現(xiàn)或者最先接到舉報的環(huán)境保護主管部門管轄?！?/span>

　　下級環(huán)保部門認為其管轄的案件重大、疑難或者實施處罰有困難的，根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第二十條的規(guī)定，“可以報請上一級環(huán)境保護主管部門指定管轄?！?/span>

　　立案處罰的環(huán)保部門在決定立案處罰的同時，應當將立案情況通報其他有處罰權的各級環(huán)保部門。

　　二、關于罰款數(shù)額

　　新《環(huán)境保護法》第六十一條對罰款數(shù)額未作出具體規(guī)定。在這種情況下，我們認為，可以根據(jù)《環(huán)境影響評價法》第三十一條的規(guī)定，罰款額度為“5萬元以上20萬元以下”。

　　三、關于“未批先建項目”是否適用“限期補辦手續(xù)”的問題

　　《環(huán)境影響評價法》第三十一條規(guī)定，建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設的，由環(huán)保部門責令停止建設，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處以罰款。

　　新《環(huán)境保護法》第六十一條規(guī)定，建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準，擅自開工建設的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。

　　根據(jù)新法優(yōu)于舊法的規(guī)則，我們認為：對“未批先建項目”，應當適用新《環(huán)境保護法》規(guī)定的處罰措施，不再適用《環(huán)境影響評價法》第三十一條有關“限期補辦手續(xù)”的規(guī)定。

　　四、關于新法實施前已經(jīng)擅自開工建設的項目的法律適用

　　建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準，在2015年1月1日前已經(jīng)擅自開工建設，并于2015年1月1日之后仍然進行建設的，立案查處的環(huán)保部門應當根據(jù)新《環(huán)境保護法》第六十一條的規(guī)定責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀；被責令停止建設，拒不執(zhí)行，尚不構成犯罪的，除依照有關法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，應當根據(jù)新《環(huán)境保護法》第六十三條第一項的規(guī)定將案件移送公安機關處以拘留。

　　對已經(jīng)建成投產(chǎn)或者使用的前述類型的違法建設項目，立案查處的環(huán)保部門應當按照全國人大常委會法制工作委員會《關于建設項目環(huán)境管理有關法律適用問題的答復意見》（法工委復〔2007〕2號）確定的法律適用原則，分別作出相應的處罰。即，對違反環(huán)評制度的行為，依據(jù)新《環(huán)境保護法》和《環(huán)境影響評價法》作出相應處罰；同時，對違反“三同時”制度的行為，依據(jù)《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《放射性污染防治法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》等現(xiàn)行法律法規(guī)作出相應處罰。

　　地方各級環(huán)保部門在執(zhí)行過程中，如遇到問題，或有相關意見建議，請及時向我部反映。

　　特此函復。

　　環(huán)境保護部

　　2016年1月8日

　　抄送：其他各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護廳（局），新疆生產(chǎn)建設兵團環(huán)境保護局。

來源：環(huán)保部

未批先建處罰標準不一樣？環(huán)保部給出權威解釋

對于“未批先建”違法行為的處罰，新環(huán)保法與現(xiàn)行環(huán)評法的規(guī)定并不完全一致。對此，環(huán)保部表示，在征求了全國人大常委會法制工作委員會意見后明確提出，“未批先建項目”，應當適用新環(huán)保法規(guī)定的處罰措施，不再適用環(huán)評法第31條的規(guī)定。

新環(huán)保法第61條規(guī)定，建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準，擅自開工建設的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。

環(huán)評法第31條則提出，建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。

顯然，對于“未批先建”的處罰，兩部法律規(guī)定的處罰措施并未完全協(xié)調一致，到底該執(zhí)行哪部法律？湖北省環(huán)保廳就此致函環(huán)保部。

環(huán)保部表示，新環(huán)保法第61條是原環(huán)保法修訂后新增加的條款。對于“未批先建”的行政處罰，現(xiàn)行環(huán)評法第31條己做出了規(guī)定。

比較兩部法律的規(guī)定，最大的區(qū)別在于，新環(huán)保法對于“未批先建”要求由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀；而環(huán)評法則規(guī)定，由有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續(xù)。

福建省福建鼎信鎳業(yè)有限公司二期不銹鋼棒材和無縫鋼管項目未辦理環(huán)評手續(xù)，于2014年12月建成并投產(chǎn)。對于此案，寧德環(huán)保局責令該公司限期補辦環(huán)評手續(xù)和限期整改。這是2015年環(huán)保部公開的案件之一。

翻開2015年也就是新環(huán)保法實施后，環(huán)保部公開處罰的違法案件，適用環(huán)評法對“未批先建”違法行為進行處罰的并非個案。

“根據(jù)新法優(yōu)于舊法的規(guī)則，我們認為，對‘未批先建項目’，應當適用新環(huán)保法規(guī)定的處罰措施，不再適用環(huán)評法第31條有關的規(guī)定?！杯h(huán)保部說，建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價評價文件未經(jīng)批準，在2015年1月1日前已經(jīng)擅自開工建設，并于2015年1月1日之后仍然進行建設的，立案查處的環(huán)保部門應當根據(jù)新環(huán)保法第61條的規(guī)定責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀；被責令停止建設，拒不執(zhí)行，尚不構成犯罪的，除依照有關法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，應當根據(jù)新環(huán)保法第63條第一項的規(guī)定將案件移送公安機關處以拘留。

對此，有專家表示，用“新法優(yōu)于舊法”原則來要求地方環(huán)保部門執(zhí)行新環(huán)保法規(guī)定不是不可以，但是，在環(huán)評法未做修改前，環(huán)評法第31條仍然有效。因此，專家認為，要從根本上解決兩部法律之間不協(xié)調的問題，必須修改環(huán)評法，這樣，法律“打架”問題才能從根本得到解決。

來源：法制法制 郄建榮

         建設項目環(huán)評未批先建處罰總投資如何確定？

趙建峰 劉華軍

2016年9月1日起實施的《環(huán)評法》第三十一條規(guī)定，未經(jīng)環(huán)評擅自建設的，由縣級以上環(huán)保部門責令停止建設，并可根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處“建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款”，并可以責令恢復原狀等。

在以往“五萬元以上二十萬元以下罰款”額度的基礎上，新環(huán)評法以“建設項目項目總投資額”作為處罰基數(shù)，加大了對“未批先建”行為的處罰力度，提出了比以往更為嚴厲的要求。然而，新環(huán)評法并未明確“建設項目總投資額”如何確定。結合國家現(xiàn)有相關法律規(guī)定，筆者認為，可以從以下三方面確定“建設項目總投資額”。

1.以投資管理部門核準的投資額作為處罰依據(jù)？

《企業(yè)投資項目核準暫行辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令 第19號）是國家發(fā)改委根據(jù)《行政許可法》和《國務院關于投資體制改革的決定》制定的，是規(guī)范企業(yè)投資項目核準管理的規(guī)范性文件。

根據(jù)該文件規(guī)定，國家發(fā)改委和地方發(fā)改委及地方政府規(guī)定具有投資管理職能的經(jīng)貿委（經(jīng)委）是負責企業(yè)投資項目核準管理的行政機關；企業(yè)投資建設實行核準制的項目，應當按照要求編制項目申請報告，報送項目核準機關核準；項目申請報告應主要包括“項目申報單位情況”“擬建項目情況”等。

結合國家發(fā)改委《關于發(fā)布項目申請報告通用文本的通知》（發(fā)改投資［2007］1169號）可知，企業(yè)申報投資項目時，需要在項目申請報告中申報“投資規(guī)?！钡?，并需要得到審批部門的批準。同時，《企業(yè)投資項目核準暫行辦法》第九條還規(guī)定，“項目申報單位應對所有申報材料內容的真實性負責?！?/span>

結合上述內容可知，企業(yè)需要對申報的建設項目總投資額等相關數(shù)據(jù)真實性負責。同時，建設項目總投資額也得到了發(fā)改等審批部門的批準。

將發(fā)改部門核準的建設項目投資額作為環(huán)評法中“建設項目總投資額”的處罰依據(jù)，符合相關法律規(guī)定。在這種情況下，環(huán)保部門只要去項目審批的發(fā)改部門調取相應審批文件，即可確定“建設項目總投資額”。

需要注意的是，對于執(zhí)法查處的在建項目，企業(yè)可能會提出“發(fā)展改革委核準的投資額只是企業(yè)的擬投資額，實際投資額將小于審批認定額度”。

對此類抗辯理由，看似合理，卻無法核實?？紤]到行政執(zhí)法效率，環(huán)境執(zhí)法機關事實上也不可能等到項目建設完成再進行處罰。

根據(jù)《企業(yè)投資項目核準暫行辦法》第二十一條的規(guī)定，建設項目投資額發(fā)生變化時，項目單位應當向核準機關報告。在這種情況下，如果能從發(fā)改部門調取項目投資額調整的書面確認意見或者新的核準手續(xù)，則可以按照新的投資額確定，否則仍然應當按照經(jīng)核準的項目投資申報表確定的投資額來確定“建設項目總投資額”。

此外，對于建設項目已經(jīng)建設完成的，企業(yè)也可能會提出“實際投資額小于審批認定額”的抗辯。在這種情況下，因為企業(yè)項目建設完成，投資額一般已經(jīng)處于確定狀態(tài)。如果企業(yè)能夠提供相應證明材料，比如項目審計報告、項目結算證明等材料，此時一般應以建設項目的實際投資額認定“建設項目總投資額”。這也符合《行政處罰法》作出處罰決定時違法事實清楚的要求。

當然，現(xiàn)實執(zhí)法過程中，經(jīng)過發(fā)改等部門審批的項目畢竟只是環(huán)評違法項目的一部分，還有更多沒有經(jīng)過任何部門審批的項目，則無法采用該方法認定投資額。

2.以建設項目業(yè)主自認的投資額作為處罰依據(jù)？

自認是指當事人一方承認對方當事人所主張的不利于自己的事實是真實的，且明確表明其真實性的陳述。在民事訴訟中，當事人自認的事實可以作為案件處理的依據(jù)，而不用其他材料加以證明。

我國《行政處罰法》并沒有關于“自認事實”的規(guī)定。但《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第六十五條規(guī)定“在庭審中一方當事人或者其代理人在代理權限范圍內對另一方當事人陳述的案件事實明確表示認可的，人民法院可以對該事實予以認定。但有相反證據(jù)足以推翻的除外?！苯Y合這條規(guī)定可以看出，行政訴訟中并沒有排除當事人自認事實，只是需要查證屬實，或者說沒有相反證據(jù)足以推翻當事人的自認即可。

在環(huán)境行政執(zhí)法過程中，這種自認體現(xiàn)在調查筆錄中，建設項目業(yè)主（或其委托代理人）接受調查時自我陳述的“項目投資總額”。

應該說，如果建設項目業(yè)主在回答執(zhí)法人員關于項目基本情況包括項目投資的陳述，屬于對相應事實的自我認可。在這種情況下，如果沒有其他證據(jù)足以推翻建設項目業(yè)主的陳述，則環(huán)境執(zhí)法部門可以業(yè)主陳述的投資額來認定“建設項目總投資額”，并以此為依據(jù)確定行政處罰數(shù)額。

需要注意的是，由于個體的嬗變，業(yè)主在得知投資額關系到行政處罰數(shù)額時，往往會修正原先的說法，使得建設項目總投資額處于不確定狀態(tài)。

為此，執(zhí)法部門需要在發(fā)現(xiàn)企業(yè)環(huán)評違法行為的第一時間對建設項目負責人進行調查，通過調查筆錄固定建設項目投資額的相應證據(jù)；同時，為了保證數(shù)據(jù)的可靠性、真實性，盡量對項目的不同負責人進行分別調查，通過不同負責人陳述的相互印證，固定建設項目投資額數(shù)據(jù)；此外，還可以要求企業(yè)提供建設項目發(fā)包合同、項目設備采購合同等證據(jù)材料，盡量保證投資額認定的客觀性。

應該說，以當事人的自認作為“建設項目總投資額”認定的依據(jù)，在執(zhí)法過程中方便易行。但缺點也顯而易見，項目建設單位陳述時往往會盡最大可能縮小投資額，以逃避行政處罰。并且如果執(zhí)法調查中不能固定好建設單位陳述的相應證據(jù)，沒有其他客觀證據(jù)予以證實，建設單位在訴訟過程中往往會改變原有說法，使環(huán)境執(zhí)法部門處于不利地位。

3.以咨詢評估機構評估的投資額作為處罰依據(jù)？

《工程造價咨詢企業(yè)管理辦法》（建設部令 第149號）規(guī)定，工程造價咨詢企業(yè)，可以接受委托，對建設項目投資、工程造價的確定與控制提供專業(yè)咨詢服務。

在環(huán)境執(zhí)法過程中，如果建設項目投資額難以確定，可以委托工程造價咨詢企業(yè)進行建設項目投資額咨詢，將咨詢機構認定的投資額作為“建設項目總投資額”認定的依據(jù)。同時，對已經(jīng)建設完成的項目，也可委托審計機構進行建設項目投資額審計，以審計認定的數(shù)額作為“建設項目總投資額”認定的依據(jù)。

從證據(jù)角度看，咨詢機構或者審計機構認定的投資額相對而言客觀性更高，更接近建設項目總投資額的本來數(shù)據(jù)。但是，無論是委托咨詢機構還是審計機構，均需要支付相應的咨詢費用或者審計費用。在目前法律無明確規(guī)定的情況下，該部分費用仍然需由財政承擔，這無形中增加了環(huán)境執(zhí)法成本。同時，咨詢、審計效果如何，還有賴于項目建設單位的配合，客觀上也增加了操作的難度。

從簡化執(zhí)法手續(xù)，提高行政效率的角度，環(huán)境執(zhí)法部門也可以通過“詢價”方式，向社會上同類建設單位發(fā)送同類項目投資額的“詢價函”，從而確定違法建設項目的總投資額。為保證證據(jù)的相對客觀性，可以向多個同類項目單位進行詢價，在平均值基礎上合理確定違法建設項目總投資額。這種方式相對簡單，但實踐中尋找同類項目可能存在困難。

總之，執(zhí)法應結合案件實際情況，合理選擇建設項目總投資額的確定方法，做到既維護法律權威，也保障行政執(zhí)法效率。同時，我們也期待環(huán)境保護部出臺相應規(guī)定，簡化建設項目投資額認定辦法，提高基層環(huán)境執(zhí)法效率。