220000億地方債爆發(fā)，7000多億PPP項目大清理

這兩天，一則“新疆PPP項目全線停工”的傳言在網(wǎng)上大肆流傳，引發(fā)嘩然。

事情起源于新疆準(zhǔn)東經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)3月27日貼出的一則通知《關(guān)于暫停開發(fā)區(qū)2016年--2017年政府類項目的通知》。通知稱對2016年、2017年政府投資類所有續(xù)建及未開工建設(shè)項目一律停止施工。隨后便有上述傳言。

以《通知》內(nèi)容看，傳言確有不實，但其中的確釋放出重大信號。

國家要對地方政府債務(wù)動刀子了。

在隨后新疆發(fā)改委網(wǎng)站一篇文章《新疆自治區(qū)發(fā)展改革委立即行動細(xì)化工作措施 堅決全面落實自治區(qū)黨委防范化解政府債務(wù)風(fēng)險各項安排部署》證實了這一點。

文中要求，全區(qū)發(fā)展改革系統(tǒng)要盡力而為、量力而行，不提不切實際的目標(biāo)，不搞寅吃卯糧的工程，寧可發(fā)展慢一點、也決不違規(guī)舉債，堅決剎住無序舉債搞建設(shè)的風(fēng)氣，確保政府違規(guī)舉債零增長。

一是堅持量力而行的原則。自治區(qū)發(fā)展改革委今后不再下達(dá)固定資產(chǎn)投資任務(wù)分解，用好國家下達(dá)的中央預(yù)算內(nèi)資金，有多少錢干多少事。各地發(fā)展改革委一律不準(zhǔn)下達(dá)可能導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險或隱性債務(wù)風(fēng)險的指標(biāo)，一律不準(zhǔn)受理無資金來源的項目;一律不準(zhǔn)再申報無資金來源的項目，一律不準(zhǔn)再上無資金來源的項目。

二是堅持嚴(yán)格把關(guān)、一事一報的原則。對基本建設(shè)項目，自治區(qū)發(fā)展改革委要會同財政、金融等部門嚴(yán)格把關(guān)，提出項目審核意見，特別是加強(qiáng)對項目資金來源的審核，凡是地方配套資金不落實的，一律不得上報自治區(qū)人民政府，從源頭上杜絕新增政府債務(wù)，從根本上規(guī)范地方政府舉債行為。

要求采取堅決有效的措施，全面清理2017年以來的政府投資項目，會同財政、審計等部門摸清地方政府隱性債務(wù)情況?？梢钥闯觯M管PPP項目不會遭受滅頂之災(zāi)，但是在劫難逃。

為什么要停工PPP項目？為何先從新疆開始？

因為PPP這幾年發(fā)展得太快了，快到已經(jīng)影響正常的經(jīng)濟(jì)運行了，快到會帶動隱性債務(wù)的增長。

PPP投資的項目并不一定能夠快速收回回報，但是，為了滿足投資者對于回報的要求，各地采取了“明股實債”的策略（指投資回報不與被投資企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績掛鉤，不是根據(jù)企業(yè)的投資收益或虧損進(jìn)行分配，而是向投資者提供保本保收益承諾，根據(jù)約定定期向投資者支付固定收益，并在滿足特定條件后由被投資企業(yè)贖回股權(quán)或者償還本息的投資方式），也就是說，ppp項目已經(jīng)實質(zhì)上演變成為了地方政府的“債務(wù)”。

從去年金融工作會議之后，新疆把政府債務(wù)作為硬指標(biāo)，納入考核范圍，對新增債務(wù)，實行誰舉債要負(fù)責(zé)制度。新疆地區(qū)將集中清理所有項目，發(fā)現(xiàn)有債務(wù)的項目要盡快化解。現(xiàn)在政府對于PPP的看法是將需要財政后續(xù)補(bǔ)貼視為一種支出責(zé)任，一種隱形債務(wù)，但凡需要政府補(bǔ)貼的項目，都將面臨做不下去的問題。

最先從新疆下手是因為新疆一直是PPP大省，過去幾年新疆PPP呈現(xiàn)大干快上的局面，依據(jù)財政部PPP項目庫清理情況數(shù)據(jù)統(tǒng)計，新疆共清庫726個，居全國首位。

目前，新疆現(xiàn)在不少地區(qū)的PPP類項目已經(jīng)暫停，暫停的項目幾乎都是政府付費類項目。此外，新疆財政廳正在對PPP項目進(jìn)行整理和篩查，視推進(jìn)的程度，來決定項目是否予以保留。

一位當(dāng)?shù)豍PP從業(yè)人士告訴記者，現(xiàn)在對PPP項目分情況決定是否停工。一方面，對資金沒有缺口，不形成債務(wù)的PPP類項目，可以接著建設(shè);另一方面，有資金缺口，已經(jīng)形成債務(wù)的PPP類項目一律停建。

PPP項目面臨大面積停工

過去幾年，在高增長的GDP指標(biāo)下，各地政府通過各類融資渠道大干快上，其中有不少項目通過PPP模式上馬，回報機(jī)制中外表是政府付費的黃馬甲，脫掉馬夾則是固定回報、明股實債、拉長版的BT等各種違規(guī)的PPP項目。

PPP領(lǐng)域一路快速發(fā)展，項目數(shù)量和投資額呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，潛在風(fēng)險顯現(xiàn)，防范PPP領(lǐng)域潛在風(fēng)險也成為近兩年國家關(guān)注的焦點。

去年11月起財政部主導(dǎo)的一場對總投資17萬億元的萬余個PPP進(jìn)行集中清理，不合規(guī)的項目被清退，而清理期限是今年3月底。

根據(jù)財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫公開信息研究發(fā)現(xiàn)，在3月底清理大限前一周（3月23日- 4月1日），財政部PPP項目庫出現(xiàn)變動，退出項目總計724個，涉及投資額7239億元。

清庫的項目中不乏已經(jīng)開工的項目，這就是為什么會出現(xiàn)停工項目的原因，一是建設(shè)資金不落實，在嚴(yán)控債務(wù)的前提下資金問題解決遙遙無期，只能停工止損；二是項目在本輪清庫中因為違規(guī)出庫，出庫意味著銀行融資將被停止，不停工對社會資本方損失更大。

在本期出庫項目中，新疆、內(nèi)蒙古、湖南、青海、廣東占據(jù)前五，退庫數(shù)量均超過10個，累計數(shù)量占總數(shù)之比超8成，新疆退庫107個，單省占比超4成。

PPP受節(jié)制有利于各產(chǎn)業(yè)發(fā)展

大量的PPP項目被清理意味著更多的EPC項目將走進(jìn)市場，這對各行業(yè)來說都是好事。PPP大行其道之時，許多行業(yè)受到資本的侵蝕，資本成為了一個行業(yè)的龍頭，而不是專業(yè)企業(yè)。有的行業(yè)一年下來，由各路資本主導(dǎo)的PPP項目占據(jù)了大部分市場，真正的行業(yè)者卻處境艱難。這對產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言不是好事，所以，當(dāng)下的PPP項目清理措施十分必要。

以環(huán)保市場為例，形勢變好以后，“野蠻人”競相搶占環(huán)保的市場高地。嗅到政策紅利的各路“巨人”紛紛以入股、并購、成立環(huán)保子公司等方式加速在環(huán)保領(lǐng)域跑馬圈地。而資本能在短期占據(jù)市場的方法就是PPP。

一方面，在市場競爭格局日漸加劇的情況下，低價中標(biāo)、惡性競爭也開始頻頻創(chuàng)保產(chǎn)業(yè)。另一方面，在行業(yè)生態(tài)將要出現(xiàn)更為急劇的變化之際，對扎根未穩(wěn)的“小而美”企業(yè)來說是災(zāi)難性的。

調(diào)查顯示，環(huán)保類PPP項目中，國有企業(yè)占比達(dá)72%，民營企業(yè)僅占28%。很多環(huán)保PPP項目的中標(biāo)企業(yè)都是建筑施工類企業(yè)，而非專業(yè)化環(huán)保企業(yè)，這可能導(dǎo)致環(huán)境治理達(dá)不到預(yù)想的效果。比如在黑臭河道治理方面，非專業(yè)公司雖然在施工方面比較擅長，但是在工藝、技術(shù)、運維上并不在行。所以，非專業(yè)企業(yè)插手環(huán)保就好比是赤腳醫(yī)生行醫(yī)，是極不負(fù)責(zé)、完全沒有保障的。

國家投入巨資治理環(huán)境，沒想環(huán)保PPP項目中標(biāo)的卻都是一些國有企業(yè)、建筑企業(yè)，環(huán)保企業(yè)只能給他們打打工。現(xiàn)在專業(yè)化環(huán)保公司參與不了環(huán)境治理項目的問題非常突出，很多項目都被大型國企、建筑企業(yè)中標(biāo)了，而不是由專業(yè)的公司來干專業(yè)的活。環(huán)保公司是給環(huán)境治病的，一個人病了，誰愿意找一個不專業(yè)的大夫來看呢？

之所以出現(xiàn)專業(yè)化公司參與不了環(huán)境治理項目的現(xiàn)象，主要是體制問題造成的。環(huán)境問題非常復(fù)雜，應(yīng)該通過建立比較好的制度，讓專業(yè)公司來干專業(yè)的活。

對其他行業(yè)也是一樣的情況，這種病態(tài)急需扭轉(zhuǎn)。當(dāng)然，PPP模式有其積極的作用，但是要適當(dāng)使用，用好了有奇效，用不好泛濫成災(zāi)，當(dāng)下是應(yīng)該節(jié)制了。

2018，注定將會是地方債的元年

2017年12月22日，財政部通報，江蘇、貴州兩省近期查實多起地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保問題，除責(zé)令限期整改，還依法依規(guī)對70多名相關(guān)責(zé)任人啟動問責(zé)程序。

2017年12月23日，審計署公布了《財政部關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》，其中對地方債處置的態(tài)度如下：中央絕不對地方債兜底！堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認(rèn)為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會兜底的“幻覺”。

2017年12月29日，全國財政工作會議提出：“支持打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，重點是有效防控地方政府債務(wù)風(fēng)險，堅決制止違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，嚴(yán)禁以政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等名義變相舉債?！?/span>

1月3號，新華社發(fā)布的新聞顯示——內(nèi)蒙古成為繼遼寧之后第二個主動承認(rèn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)造假的省份。違規(guī)舉債現(xiàn)象遍地都是，每個省份都脫不了干系。

一個月之內(nèi)，從中央經(jīng)濟(jì)工作會到財政會議，關(guān)于地方債務(wù)高層頻頻發(fā)聲，可見地方債風(fēng)險已到必須解決的時機(jī)，問責(zé)程序的啟動也顯示了高層的決心。

地方政府降杠桿成防風(fēng)險重頭戲

大面積叫停政府投資類項目的目的在于去桿杠，去杠桿的目的在于化解地方政府債務(wù)危險。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了今天，地方政府債務(wù)失控越來越成為全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掣肘和隱患。有統(tǒng)計顯示，如果將地方政府融資平臺債務(wù)計入政府杠桿，政府債務(wù)/GDP將達(dá)到65％左右。據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前地方債務(wù)存量達(dá)到22.2萬億元。

據(jù)4月2日，中央財經(jīng)委員會第一次會議明確要求，地方政府和國企要盡快降杠桿。

自從2015年地方政府債務(wù)置換啟動以來，地方政府債每年發(fā)行規(guī)模均超3萬億元，且存量規(guī)模在2017年年末首次超越國債，成為債券市場中存量規(guī)模最大的單一品種，讓任何投資者都無法忽視。

數(shù)據(jù)顯示，地方政府債在2015年、2016年和2017年的發(fā)行規(guī)模分別為3.84萬億元、6.05萬億元和4.36萬億元，相較之下，國債的年度發(fā)行量分別為2.11萬億元、3.07萬億元和4萬億元，地方政府債比國債的發(fā)行量要高出81.97％、97.20％和8.84％。

截至2017年年末，參照財政部數(shù)據(jù)，地方政府債務(wù)余額達(dá)到16.47萬億元，其中政府債券達(dá)14.74萬億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)有1.73萬億，地方政府債券規(guī)模在這一年首次超越國債。

顯然，這與當(dāng)前去杠桿防風(fēng)險有關(guān)。畢竟政府債務(wù)中，約三分之二是地方債務(wù)，這是政府債務(wù)的核心。新疆發(fā)改委的具體政策正是在這個大的政策背景下落實的結(jié)果。